Artigo Destacado: "Controle da atividade de inteligência de Estado por seu patrocinador" de Anna Cruz [Conjur]
Por Prof. AMR. Em, 21/02/2026
O artigo de Anna Cruz destaca a importância de se compreender o lugar e a função das agências de inteligência no contexto democrático. Publicado na CONJUR em 04/02/2026 [aqui], apresenta um panorama interessante da questão. O conteúdo foi reproduzido a seguir na íntegra.
Controle da atividade de inteligência de Estado por seu patrocinador, por Anna Cruz
No Brasil, a atividade de inteligência de Estado é, doutrinária e legalmente, um assessoramento ao presidente da República visando à proteção da sociedade, do Estado e das instituições democráticas. Esse tal assessoramento se diferencia de outras formas de produção de conhecimento — sejam acadêmicas, jornalísticas, frutos de pesquisa tecnológica, de formadores de opinião ou de diretrizes partidárias — porque se trata de serviço público com a prerrogativa de valer-se da combinação de sigilo, dado negado e método próprio (Cruz, 2021), em exercício permanente e estruturado de ações especializadas.
Inteligência, no entanto, frequentemente é ainda vista como órgão vestigial de tempos remotos, de uso ad hoc, um grupo de ações que, “além de ser protegido pela narrativa permissiva da segurança coletiva, é caracterizado pelo sigilo e pela intrusividade” (Klöckner & Joia, 2025, p.4); uma definição bem menos elogiosa.
Inteligência é informação, análise, mas é também execução de ação com objetivos específicos, operações de inteligência. Assim, de fato, se as operações existem para obter insumos que adversários não querem que o Estado obtenha ou para implementar medidas de contraposição a investidas desses adversários, demandarão algum nível de invasividade, reitere-se, contra adversários.
Mas quem define o que é ameaça, quem é adversário, que objetivos são perseguidos e em qual medida? A inteligência de Estado brasileira é baseada em regras (Brasil, 1999), na observância de prioridades de seu patrocinador, o povo (Brasil, 2016), e em controles que atestem a obediência a ambos (Brasil, 2013). No entanto, apesar de sua importância na atuação dos Estados como gestores de crises, na proteção da soberania e na formulação de políticas públicas, a atividade ainda não foi estabelecida no debate público sem reproches e preconceitos, o que torna as regras, os interesses e os controles pouco claros ou efetivos — afinal, há, primeiro, de se conhecer o que se quer controlar (Cruz & Vilares, 2026).
Assim, a governança da atividade, compreendendo normas orientadoras, mecanismos de direção, autorização e supervisão reguladores e instâncias de controle formalmente designadas com autonomia, poderes e meios substantivos (Klöckner & Joia, 2025) não prescinde de um esforço de fundar uma “cultura de inteligência” que tampouco meramente equivale ao que se pode chamar “controle público”.
O controle público, comumente feito por jornalistas, organizações não-governamentais e até mesmo por whistleblowers (assim considerados os colaboradores de boa fé, jamais os vazadores), materializa-se em pedidos de desclassificação de documentos, audiências, publicação de relatórios e reportagens investigativas, denúncias e seu tratamento posterior pelas vias formais. Já a cultura de inteligência tem algo mais curativo a oferecer em um mundo cujas instituições formais democráticas existem robustas no papel mas tiveram esvaziamento de seu papel.
Aproximação com o patrocinador
A cultura de inteligência não é um rito, um ato ou uma sentença de fiscalização; é atividade, engajamento, criação de mentalidade. Ela se constrói com a aproximação entre os órgãos de inteligência e a sociedade por meio de transparência ativa, diálogo em rede, publicações ostensivas e iniciativas de abertura que permitem formar opinião pública sobre algo que é historicamente visto como secreto e distante. Inteligência não é autorreferencialmente secreta: suas técnicas, capacidades e ações podem sê-lo apenas na medida que justificadas por contribuírem para um benefício público superior, de modo que precisam de legitimação por seu real patrocinador.
A literatura do campo de estudos de inteligência aborda amiúde a relação entre os profissionais da área e o decisor (também chamado de agente político, usuário, consumidor, cliente, assessorado) explicitando tensões, pressões, riscos e desencontros (Davis, 2003; Jervis, 2010); é menos comum a discussão de sua relação positiva com o usuário mediato, o beneficiário final do assessoramento, o patrocinador com tributos, a sociedade.
Sensibilização pública
Nesse ânimo, a Agência Brasileira de Inteligência (Abin) edita desde 2024 um documento não-sigiloso cujo objetivo é “apresentar à sociedade e às autoridades sua visão sobre riscos diretos e indiretos à segurança do Brasil” (Abin, 2025). O Desafios de Inteligência não é um relatório de inteligência e não se destina ao presidente; é um texto analítico prospectivo que busca ampliar o público que discute os assuntos de inteligência (Abin, 2025).
Mais do que “controle público”, cultura de inteligência busca o amadurecimento dessa relação, “sensibilização pública”, “conhecimento social”, “acumulação de capital cultural” sobre a atividade de inteligência – e, porque compartilhado, com compromisso bilateral: dos órgãos de inteligência e dos cidadãos (Pascual & Pulido-Gragera, 2022).
O estreitamento da interação entre sociedade e comunidade de inteligência pode auxiliar a evitar politização, reforçando o caráter de atividade de Estado e não promotora de agenda partidária, o que por sua vez repercute em incremento de legitimidade; aprimorar produtos de inteligência, aumentando acessos a produções, críticas e pensamentos diversos; desfazer parti pris contra a pauta de segurança nacional, enquadrando-a segundo as necessidades cidadãs.
É fundamental, então, que haja um serviço de inteligência com prerrogativas institucionais que possibilitem seu exercício em alto nível, objeto de marco regulatório moderno, controlado de modo eficaz, mas principalmente é essencial que ele seja reconhecido como instrumento técnico, a favor do compromisso brasileiro com paz, orientado conforme os genuínos interesses brasileiros e sustentado como serviço público que é, na democracia livre que somos.
Referências
ABIN. Desafios de Inteligência: edição 2026. Agência Brasileira de Inteligência. Brasília: ABIN, 2025. Disponível aqui.
BRASIL. Lei n. 9.883, de 7 de dezembro de 1999. Institui o Sistema Brasileiro de Inteligência, cria a Agência Brasileira de Inteligência – ABIN, e dá outras providências. Diário Oficial da União: Seção 1, p. 1, 08 dez. 1999. Disponível aqui.
BRASIL. Resolução n. 2, de 25 de novembro de 2013. Dispõe sobre a Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI). Diário Oficial da União: Seção 1, 25 nov. 2013 (Congresso Nacional). Acesso em: 26 jan. 2026.
BRASIL. Decreto n. 8.793, de 29 de junho de 2016. Fixa a Política Nacional de Inteligência. Diário Oficial da União, Brasília, DF, n. 124, Seção 1, p. 5, 29 jun. 2016.
BRASIL. Decreto n. 11.693, de 6 de setembro de 2023. Dispõe sobre a organização e o funcionamento do Sistema Brasileiro de Inteligência. Diário Oficial da União, Brasília, DF, n. 171-A, 06 set. 2023.
CRUZ, Anna. Aprimoramento da capacidade analítica e avanço na atividade de inteligência. Revista Brasileira de Inteligência, n. 15, set. 2021, p. 25-40. DOI: 10.58960/rbi.2020.15.178.
CRUZ, Anna; VILARES, Fernanda. Marco legal da inteligência: conhecer e controlar. Folha de S. Paulo, São Paulo, 2026. Disponível aqui.
DAVIS, Jack. Tensions in Analyst-Policymaker Relations: Opinions, Facts, and Evidence. Sherman Kent Center for Intelligence Analysis’ Occasional Papers, v2 n2, 2003.
JERVIS, Robert. Why Intelligence and Policymakers Clash. Political Science Quarterly, Vol. 125, No. 2, 2010, pp. 185-204.
KLOCKNER, Conrado; JOIA, Luiz Antonio. Controle externo das atividades de inteligência na era digital: um modelo exploratório. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 59, n. 3, 2025.
PASCUAL, Daniel Sansó-Rubert; PULIDO-GRAGERA, Julia. Cultura de inteligencia y sociedad. URVIO: Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad, Quito, n. 34, p. 8-19, dez. 2022. DOI: 10.17141/URVIO.34.2022.5738. Disponível aqui.
- Anna Cruz é mestre em Direitos Humanos pela Universidade Federal do Pará, pesquisadora associada do Núcleo de Pesquisa em Inteligência da Escola de Inteligência e membro da Rede de Pesquisa em Inteligência Estratégica.
Glossário de Termos
A seguir, apresenta-se um glossário de termos relevantes extraídos do artigo "Controle da atividade de inteligência de Estado por seu patrocinador", de Anna Cruz.
Atividade de Inteligência de Estado
Refere-se ao serviço público de assessoramento ao presidente da República que visa à proteção da sociedade, do Estado e das instituições democráticas. A atividade se distingue de outras formas de produção de conhecimento por sua prerrogativa de empregar métodos próprios, sigilo e a busca por dados negados, constituindo-se em um exercício permanente e especializado . Apesar de sua definição legal, é por vezes vista de forma crítica como um aparato intrusivo e excessivamente secreto.
Controle da Atividade de Inteligência
Conjunto de mecanismos formais e informais que buscam garantir que a atividade de inteligência opere dentro dos limites legais e em conformidade com os interesses da sociedade. No Brasil, baseia-se em regras, na observância das prioridades definidas pelo povo (o "patrocinador") e em instâncias de controle que atestam a obediência a esses parâmetros. O artigo argumenta que, para ser efetivo, o controle depende do conhecimento prévio sobre o que se pretende controlar, algo dificultado por preconceitos e pela falta de debate público.
Cultura de Inteligência
Conceito que transcende o controle formal, sendo definido como um processo contínuo de engajamento e criação de uma mentalidade compartilhada entre os órgãos de inteligência e a sociedade. Constrói-se por meio da aproximação entre as partes, utilizando transparência ativa, diálogo em rede e publicações ostensivas para legitimar a atividade perante seu patrocinador final, a população . Seu objetivo é o amadurecimento da relação, a "sensibilização pública" e a criação de um "conhecimento social" sobre o tema.
Controle Público
Forma de fiscalização da atividade de inteligência comumente exercida por atores externos ao Estado, como jornalistas, organizações não-governamentais (ONGs) e whistleblowers (colaboradores de boa-fé). Suas ações se materializam em pedidos de desclassificação de documentos, realização de audiências, publicação de relatórios e reportagens investigativas, além de denúncias formais. O texto o diferencia da "cultura de inteligência", considerando esta última mais abrangente .
Governança da Atividade de Inteligência
Estrutura que engloba as normas orientadoras, os mecanismos de direção, autorização e supervisão, bem como as instâncias de controle formalmente designadas para fiscalizar a atividade. Tais instâncias devem possuir autonomia, poderes e meios substantivos para exercer sua função de maneira eficaz.
Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999
Norma fundamental que estrutura o setor de inteligência no Brasil. Conforme mencionado no artigo, esta lei [Institui o Sistema Brasileiro de Inteligência, cria a Agência Brasileira de Inteligência – ABIN, e dá outras providências] . É o principal marco regulatório que estabelece as bases legais para a organização e o funcionamento da atividade no país.
Patrocinador (da Atividade de Inteligência)
Termo utilizado para designar o verdadeiro financiador e beneficiário da atividade de inteligência de Estado: o povo ou a sociedade . A atuação da inteligência deve, portanto, estar alinhada às prioridades e aos interesses de seu patrocinador, a quem deve prestar contas e buscar legitimação.
Política Nacional de Inteligência (PNI)
Fixada pelo Decreto nº 8.793, de 29 de junho de 2016, é o documento que estabelece as diretrizes, os objetivos e as prioridades para a atividade de inteligência em nível nacional. A inteligência de Estado brasileira deve observar as prioridades definidas nesta política, que reflete os interesses do povo, seu patrocinador.