Por Alexandre Morais da Rosa. Em, 02/01/2026.
[1] Proposta Original do Governo
[1.1.] Texto da Proposta [aqui]
| Presidência da República Casa Civil Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos |
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 18, DE 2025
| Mensagem nº 442, de 2025Exposição de motivos | Altera os art. 21, art. 22, art. 23, art. 24 e art. 144 da Constituição, para dispor sobre competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios relativas à segurança pública. |
Art. 1º A Constituição passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 21. ......................................................................................................
.....................................................................................................................
XXVII - estabelecer a política e o plano nacional de segurança pública e defesa social, que compreenderá o sistema penitenciário, ouvido o Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, integrado por representantes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e da sociedade civil, na forma da lei; e
XXVIII - coordenar o sistema único de segurança pública e defesa social e o sistema penitenciário, por meio de estratégias que assegurem a integração, a cooperação e a interoperabilidade dos órgãos que o compõem, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. As competências da União de que tratam os incisos XXVII e XXVIII do caput não excluem as competências comuns e concorrentes dos demais entes federativos relativas à segurança pública e à defesa social, nem restringem a subordinação das polícias militares, civis e penais e dos corpos de bombeiros militares aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal.” (NR)
“Art. 22. ……………………………………………….....................................................
………………………………………………………………….................................................
XXII - competência da polícia federal, da polícia viária federal e da polícia penal federal;
……………………………………………………………………..............................................
XXXI - normas gerais de segurança pública, defesa social e sistema penitenciário.
…………………………………………………………............................….................” (NR)
“Art. 23. .………………………………………………….................................................
…….…………………………………………………………........................…........................
XIII - prover os meios necessários à manutenção da segurança pública e da defesa social.
............................................................................................................” (NR)
“Art. 24. …………………………………………….............................…..…...................
…….……………………………………………………....................………............................
XVII - segurança pública e defesa social.
............................................................................................................” (NR)
“Art. 144. ………………………………………….…..........................….......................
…….…………………………………………………….................………...............................
II - polícia viária federal;
…….……………………………………………………................………................................
VII - guardas municipais.
§ 1º .............................................................................................................
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, inclusive o meio ambiente, ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, como aquelas cometidas por organizações criminosas e milícias privadas, segundo se dispuser em lei;
........................................................................................................................
§ 2º A polícia viária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias, ferrovias e hidrovias federais.
§ 2º-A O emprego da polícia viária federal poderá ser autorizado ou determinado pela autoridade da União à qual estiver subordinada, em caráter emergencial e por período determinado, nos termos da lei, para:
I - exercer a proteção de bens, serviços e instalações federais;
II - prestar auxílio às forças de segurança pública estaduais ou distritais, quando requerido por seus Governadores; e
III - atuar em cooperação com os demais órgãos integrantes do sistema único de segurança pública em estado de calamidade pública e em desastres naturais.
§ 2º-B A polícia viária federal, no exercício de suas competências, não exercerá funções inerentes às polícias judiciárias nem procederá à apuração de infrações penais, cuja competência é exclusiva da polícia federal e das polícias civis, assegurada, na forma da lei, a atividade de inteligência que lhe é própria.
.....................................................................................................................
§ 7º Lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos integrantes do sistema único de segurança pública e defesa social, que atuarão de forma integrada e coordenada, em conformidade com as diretrizes da política nacional de que trata o art. 21, caput, inciso XXVII, de maneira a ampliar sua eficiência e eficácia.
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais, de natureza civil, destinadas à proteção de seus bens, seus serviços e suas instalações, conforme se dispuser em lei.
§ 8º-A As guardas municipais estarão sujeitas ao controle externo pelo Ministério Público.
§ 8º-B Às guardas municipais será admitido o exercício de ações de segurança urbana, inclusive o policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as competências dos demais órgãos a que se refere o caput, especialmente as de polícia judiciária.
.....................................................................................................................
§ 11. A União instituirá o Fundo Nacional de Segurança Pública e o Fundo Penitenciário Nacional, com o objetivo de garantir recursos para apoiar projetos, atividades e ações nessas áreas, em conformidade com a política nacional de segurança pública e defesa social, os quais serão distribuídos entre os entes da Federação, na forma da lei, vedado o seu contingenciamento.
§ 12. A apuração da responsabilidade funcional dos profissionais dos órgãos de segurança pública e defesa social caberá às corregedorias, por meio de sindicâncias e processos administrativos disciplinares.
§ 13. As corregedorias a que se refere o § 12 terão autonomia no exercício de suas competências.
§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que constituírem guardas municipais instituirão ouvidorias, que terão autonomia no exercício de suas competências, às quais caberão:
I - o recebimento de representações, elogios e sugestões de qualquer pessoa sobre a atuação dos profissionais de segurança pública e defesa social;
II - o encaminhamento dos expedientes aos órgãos competentes, para que sejam adotadas as medidas legais cabíveis; e
III - a notificação dos requerentes.” (NR)
Art. 2º O quadro de servidores da polícia viária federal será preenchido, exclusivamente, por meio de concurso público e de transformação dos cargos da carreira da polícia rodoviária federal, sem prejuízo dos vencimentos e das vantagens da carreira, inclusive daqueles assegurados aos aposentados.
Art. 3º Ficam revogados os seguintes dispositivos do art. 144 da Constituição:
I - o inciso III do caput; e
II - o § 3º.
Art. 4º Esta Emenda à Constituição entra em vigor na data de sua promulgação.
Brasília,
[1.2] Exposição de Motivos [aqui]
EM nº 00029/2025 MJSP
Brasília, 26 de Fevereiro de 2025
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
A segurança pública, de forma crescente, vem se tornando um problema de âmbito nacional, em especial diante da ação do crime organizado, cuja atuação transcende as fronteiras estaduais e mesmo do próprio País. Essa é a razão pela qual o enfrentamento desse tipo de criminalidade demanda um planejamento estratégico nacional.
Por tal motivo, submeto à apreciação de Vossa Excelência proposta de Emenda Constitucional que altera o art. 21 da Constituição Federal, a fim de que seja possível ao Poder Executivo da União coordenar mais eficazmente o Sistema Único de Segurança Pública – Susp, instituído pela Lei 13.675, de 11 de junho de 2018, bem assim o sistema penitenciário nacional, elaborando a política nacional de segurança pública e defesa social, que incluirá o sistema penitenciário, ouvido o Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, integrado por representantes dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e da sociedade civil, instituído pela referido diploma legal.
Trata-se, no primeiro caso, de um movimento de constitucionalização do Susp, dando continuidade ao fortalecimento da função de planejamento e de coordenação da União em matéria de segurança pública. Por outra senda, dá-se um passo na direção do fortalecimento do sistema penitenciário nacional e, ao mesmo tempo, coincide com o que foi decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347 (Rel. Min. Marco Aurélio).
Com efeito, as atribuições dos entes federados em matéria de segurança pública serão mantidas no novo arranjo institucional proposto, ou seja, permanecem as competências comum e concorrente e a subordinação das polícias militares, civis e penais e dos corpos de bombeiros militares aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal
Em complemento, propõe-se a alteração do art. 22 da Constituição com o propósito de atribuir competência privativa à União para legislar sobre normas gerais acerca da segurança pública, defesa social e sistema penitenciário, garantindo-se, assim, uma atuação uniforme e integrada de todos os entes da federação nessas áreas. Isso sem prejuízo de dotar-se a União, os Estados e o Distrito Federal de competência concorrente para legislar sobre a temática, nos termos do art. 24 do texto constitucional.
Ao mesmo tempo, sugere-se a alteração no art. 23 para instituir a competência comum da União, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios para prover os meios necessários à manutenção da segurança pública.
Cumpre registrar, por outro lado, que as organizações criminosas e as milícias privadas vêm diversificando suas atividades ilícitas e ampliando seu espaço de atuação, tendo revelado um crescimento exponencial a ponto de representar uma ameaça à segurança pública em âmbito nacional. Isso porque sua ação não se limita às fronteiras estaduais, alcançando muitas vezes repercussão internacional.
O combate à criminalidade organizada pela Polícia Federal, não raro, depende de uma decisão judicial que determine a federalização do caso ou, então, do envolvimento de algum participante com prerrogativa de foro.
Assim, considerado o atual regramento constitucional das atribuições da Polícia Federal, há limitações consideráveis ao enfrentamento da criminalidade organizada. Nesse contexto, sua repressão tem ficado a cargo dos órgãos de segurança estaduais, os quais, apesar de envidados os seus melhores esforços, nem sempre possuem capacidade operacional de solucioná-las de modo imediato e eficiente.
Por isso, convém que se atribua à Polícia Federal, de forma expressa e inequívoca, a competência para investigar e reprimir infrações cometidas por organizações criminosas e milícias privadas, cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme. Também se afigura necessário explicitar sua atuação na investigação de ilícitos penais que afetem bens da União ou estejam no âmbito de seu interesse, tais como o meio ambiente.
De outra parte, cumpre ressaltar que os Estados da Federação e o Distrito Federal atuam na área de segurança pública por meio de duas forças policiais distintas: polícia judiciária e polícia ostensiva. Em apertada síntese, de acordo com os parágrafos 4º e 5º do art. 144, compete à primeira a apuração de infrações penais, ao passo que à segunda atuar na preservação da ordem pública.
Esse modelo, considerado efetivo nos Estados, merece ser reforçado no âmbito federal. Como é sabido, a Polícia Rodoviária Federal vem sendo requisitada, com uma frequência cada vez maior, a prestar auxílio emergencial às demais forças federais e estaduais de segurança pública. Essa demanda merece amparo constitucional para o desempenho de ações ostensivas, em caráter excepcional.
Acrescente-se que a circulação de bens e serviços para o desenvolvimento socioeconômico do País não ocorre somente por rodovias, mas, de forma crescente, por ferrovias, hidrovias e outras instalações federais. Diante disso, o roubo de cargas, o contrabando, o descaminho, a pirataria, o tráfico de drogas, de armas e de pessoas, além de outros delitos, são cada vez mais praticados nesses locais, em especial pela criminalidade organizada. Por isso, é recomendável que se institua uma força policial viária nacionalmente distribuída, para prevenção e repressão de tais condutas.
Os parágrafos 2º e 3º do art. 144 da Carta Magna estabelecem a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal como forças que integram os órgãos de segurança pública no âmbito da União. No entanto, esta última é inexistente, ao passo que a primeira vem exercendo, com notável eficiência, o patrulhamento ostensivo das rodovias e estradas federais do Brasil.
Trata-se de uma polícia de natureza ostensiva - e não militar - com um histórico de quase 100 anos de atuação, que cumpre suas missões com observância às regras da disciplina e hierarquia, cuja eficácia operacional é reconhecida por importantes órgãos de controle como os Ministérios Públicos, os Tribunais de Contas e a Controladoria Geral da União - CGU.
A Polícia Rodoviária Federal é composta atualmente por um efetivo de quase 13 mil agentes, que conta com veículos, aeronaves, armamentos e equipamentos modernos e sofisticados. Assim, comporta uma ampliação de atribuições, permitindo que o Poder Executivo Federal passe a contar com um órgão de patrulhamento ostensivo em todos os modais viários. Ainda, poderá ser autorizado ou determinado pela autoridade da União à qual está subordinada, em caráter emergencial e por período determinado, para agir eficazmente de forma preventiva e repressiva e proteger bens, serviços e instalações federais, prestar auxílio às forças de segurança pública estaduais ou distritais, quando requerido por seus governadores, e atuar em calamidades públicas e desastre naturais.
Em recente julgamento do Recurso Extraordinário nº 608.588, representativo do Tema nº 656 da Repercussão Geral, a Suprema Corte fixou a seguinte tese: “[é] constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional”.
Assim, optou-se por acolher o entendimento acima de modo a incluí-lo no texto constitucional. As guardas municipais, portanto, passam a constar do rol dos órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Lei Maior, enquanto o §8º deste artigo define sua atuação em ações de segurança urbana, de forma que não se sobreponham às atribuições das polícias civil e militar. Ainda, prevê a sua submissão ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF.
Também se sugere a constitucionalização do Fundo Nacional de Segurança Pública – FNSP e do Fundo Nacional Penitenciário – Funpen, cujos recursos deverão ser direcionados a projetos, atividades e ações previstas nos planos pertinentes, de maneira a conferir maior unidade e eficiência no combate à criminalidade.
A previsão constitucional desses fundos é fruto de uma percepção generalizada de que a segurança pública, a qual abarca tanto a prevenção quanto a repressão às atividades criminosas, precisa de recursos em montante correspondente a esse magno desafio, sob pena de total ineficácia da ação estatal.
Esses fundos, já instituídos pelo legislador infraconstitucional, também teriam seu contingenciamento vedado para fortalecer e estabilizar as políticas a serem implementadas, tal como já ocorre com o FNSP (Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018) e o Funpen (Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de1994), atualmente em vigor por imposição legal (art. 5º, § 2º, da nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018) e judicial (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347).
A proposta também estabelece órgãos de correição com a incumbência de apurar a responsabilidade funcional dos profissionais de segurança pública e defesa social que serão dotados de autonomia, além de prever a instituição de ouvidorias públicas igualmente autônomas, nos três níveis da Federação, para receber representações, elogios e sugestões sobre as atividades destes servidores.
São estas, Senhor Presidente, as razões que nos levam a submeter a Vossa Excelência a presente proposta de Emenda Constitucional.
Respeitosamente,
[1.3] Site Oficial Explicativo da Proposta do Governo
Confira aqui
[2] Tramitação no Congresso Nacional
[2.1.] Link Acompanhamento [aqui]
Resumo Atualizado em Dezembro de 2025.
PEC 18/2025
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 18/2025, de autoria do Poder Executivo, tem como objetivo redefinir as competências em segurança pública entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Para isso, propõe a alteração dos artigos 21, 22, 23, 24 e 144 da Constituição Federal .
Situação Atual e Tramitação
- Status: A proposta aguarda a instalação de uma Comissão Temporária e está pronta para ser pautada na Comissão Especial responsável por emitir parecer sobre a matéria. A última ação registrada foi o encerramento do prazo de vista na Comissão Especial em 12 de dezembro de 2025 .
- Regime de Tramitação: A PEC segue um regime especial de tramitação e está sujeita à apreciação do Plenário da Câmara dos Deputados.
- Comissão Especial: Uma Comissão Especial foi criada em 16 de julho de 2025 para analisar a PEC. O relator designado na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) foi o Deputado Mendonça Filho (UNIÃO-PE).
Pareceres e Votações
- Parecer de Admissibilidade: Em 9 de julho de 2025, o relator Mendonça Filho apresentou um parecer pela admissibilidade da PEC, com emendas supressivas. Este parecer foi aprovado em 15 de julho de 2025 com 43 votos favoráveis e 23 contrários.
- Parecer sobre Emendas: Em 12 de dezembro de 2025, o relator apresentou um novo parecer sobre as emendas, propondo a aprovação da PEC nº 18-A/2025 (um substitutivo), a aprovação parcial de algumas emendas e a rejeição de outras.
Debates e Audiências Públicas
Foram aprovados diversos requerimentos para a realização de audiências públicas e seminários regionais com o objetivo de debater a proposta. As discussões contam com a participação de autoridades como o Ministro da Justiça e Segurança Pública, Ricardo Lewandowski, governadores, representantes de municípios e diversas outras entidades convidadas.
Emendas
- O prazo para a apresentação de emendas à proposta foi de 10 sessões, a partir de 10 de setembro de 2025.
- Houve múltiplos requerimentos para a retirada de assinaturas em apoio à Emenda nº 06 .
- O parecer mais recente do relator analisa as emendas de nº 1 a 21/2025.
Fonte: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2500080
[2.2.] Relatório da COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 18, DE 2025 [aqui]
[3] Comentários e Notas
[3.1] Síntese da Proposta Original
Segurança Pública
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 18, de 2025, modifica a Constituição Federal para reorganizar as competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em relação à segurança pública e defesa social.
Principais Alterações Propostas:
Novas Competências dos Entes Federativos
- União: Deverá estabelecer e coordenar a política e o plano nacional de segurança pública e do sistema penitenciário. As novas atribuições não eliminam as competências de outros entes federativos nem a subordinação das polícias e bombeiros aos governadores estaduais. A União também legislará sobre normas gerais de segurança.
- Competência Comum: Prover os meios para a segurança pública passa a ser responsabilidade comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
- Competência Concorrente: A União, os Estados e o Distrito Federal poderão legislar concorrentemente sobre segurança pública e defesa social.
Reestruturação dos Órgãos de Segurança (Art. 144)
- Novos Órgãos: A polícia viária federal e as guardas municipais são formalmente incluídas no rol de órgãos de segurança pública.
- Polícia Viária Federal:
- Atribuição: Destina-se ao patrulhamento ostensivo de rodovias, ferrovias e hidrovias federais .
- Atuação Ampliada: Poderá ser empregada em caráter emergencial para proteger instalações federais, auxiliar forças estaduais ou atuar em desastres naturais e calamidades.
- Limitação: Não exercerá funções de polícia judiciária (investigação de crimes), que permanecem com a Polícia Federal e as Polícias Civis.
- Quadro de Pessoal: Será preenchido por concurso público e pela transformação dos cargos da atual polícia rodoviária federal.
- Guardas Municipais:
- Natureza e Função: São órgãos civis destinados à proteção de bens, serviços e instalações municipais.
- Atuação Ampliada: Podem exercer ações de segurança urbana, como policiamento ostensivo e comunitário, desde que respeitadas as competências de outros órgãos policiais.
- Controle: Estarão sujeitas ao controle externo do Ministério Público.
Financiamento e Controle
- Fundos Nacionais: A União criará o Fundo Nacional de Segurança Pública e o Fundo Penitenciário Nacional para garantir recursos e apoiar projetos na área.
- Corregedorias e Ouvidorias:
- A apuração de responsabilidade funcional dos agentes de segurança será de competência de corregedorias autônomas.
- A União, os Estados, o DF e os Municípios com guardas municipais deverão instituir ouvidorias autônomas para receber representações, elogios e sugestões da população.
Disposições Finais
- A emenda revoga dispositivos anteriores do artigo 144 da Constituição.
- As alterações entram em vigor na data de sua promulgação.
[3.2.] Questões Relevantes
A transferência da responsabilidade de investigar facções criminosas para a esfera federal enfrenta barreiras significativas, tanto no que diz respeito à legislação vigente quanto às limitações de capacidade e recursos estruturais dos órgãos federais.
Existe uma discussão sobre a possibilidade de federalizar as investigações contra facções criminosas.
A efetivação dessa medida encontra obstáculos legais que precisam ser considerados.
Há limitações estruturais [efetivo de pessoas, orçamento e capacidade logística] que dificultam a absorção dessa demanda pela esfera federal.
[4] Artigos e Notas Técnicas
[] Desafios da PEC da Segurança Pública, por Alexandre dos Santos Lopes, CONJUR [aqui], em 11/11/2024, 19h37
[] Federalizar investigação a facções tem limites legais e de estrutura, por Sérgio Rodas, CONJUR [aqui], em 21/12/2025.
[] PEC da Segurança: risco de enfraquecimento da Polícia e do combate ao crime organizado, por Fernando Capano, CONJUR [aqui], em 16/02/2025.